美国开始布局对“一带一路”的现实阻力

       伴随第二届“一带一路”国际合作高峰论坛的成功召开,“一带一路”建设进入了深耕细作、高质量发展的新阶段,美国战略界对“一带一路”的关注和讨论也达到前所未有的程度。六年前“一带一路”倡议提出之际,奥巴马政府并未将其视为美亚太政策乃至对华关系的关键议题,也没有出台针锋相对的政策主张。无论是2011年发起的“新丝绸之路”倡议、2013年推出“美国-东盟通过贸易和投资加强连通性的倡议”(USACTI)和“印太经济走廊”,美国在推进“亚太再平衡”战略的同时,还在寻求扩大与中国的合作空间。然而,特朗普执政之后,美国转而从战略竞争的视角看待“一带一路”,并相继出台了一系列政策文件,调动各方资源展开针对性的行动,诋毁、抵制甚至妄图取代这一倡议,其逐渐升级的竞争性方案和破坏性行动已成为“一带一路”建设的一大阻碍。

       特朗普政府针对“一带一路”的言与行

       特朗普政府对“一带一路”的态度与其对华战略定位同向同源。近年,“战略竞争”成了美国对华政策的关键词,也成为其“阻击”“一带一路”的思想根源。2017年11月出台的新版《美国国家安全战略报告》将中国定位为“战略竞争者”,其重要依据之一是“中国正在实施的基础设施投资与贸易战略将助长其地缘政治野心”。美认为“一带一路”远远超出了基础设施建设的范畴,是通过“不透明的金融交易”让沿线国家欠下巨额债务,从而获得政治优势。凭此判断,美国对“一带一路”的态度已由以往的谨慎接触变为拒绝和对立。2017年首届“一带一路”国际合作高峰论坛,美国派出白宫国家安全理事会亚太事务高级主任波廷格为代表的团队参加,还宣布在驻华使馆设立“‘一带一路’联络小组”。2019年第二届论坛,美方没有派出高级别官员出席。与此同时,美政府针对性的举措开始轮番登场。

       第一,散布言语诋毁。去年起,美国务卿蓬佩奥成了批判“一带一路”的“专业户”。他不仅代表美政府在各种外交场合散布“债务陷阱”论调,还鼓动“一带一路”沿线国家对中国说“不”。他警告非洲国家警惕中国贷款,要求拉美国家抵制中国的“债务外交”,施压意大利等盟友国家不要与中国签署“一带一路”合作谅解备忘录。在芬兰举行的北极理事会部长级会议上,蓬佩奥把矛头指向中国倡议的“冰上丝绸之路”,称中国并非“近北极国家”,在北极地区“已投资近900亿美元”,要求在场各国“采取行动”阻止中国“咄咄逼人的行动”。

       第二,拉紧主要盟友。尽管近年美国因贸易摩擦、军费承担等问题与很多盟友裂痕加大,但特朗普政府在联合盟友抗衡“一带一路”方面却是坚定不移的。2017年11月,美国海外私人投资银行(OPIC)与日本国际合作银行(JBIC)建立合作伙伴关系,共同为地区国家提供基础设施融资等支持。2018年2月,OPIC与澳大利亚政府也签署类似谅解备忘录。当时有媒体报道,澳大利亚、美国、印度和日本正讨论制定一个联合区域基础设施计划,作为“一带一路”倡议的替代方案。2018年7月,在印太商业论坛上,美国、日本、澳大利亚宣布将围绕基础设施投资开展合作。蓬佩奥还提出了一系列更为详细的与基础设施相关的新倡议,包括“帮助合作伙伴获取私人法律和金融咨询服务的交易咨询基金”以及“数字联通性和网络安全合作伙伴关系”。未来美将向印太地区国家提供1.13亿美元投资,2500万美元用于推进该地区的数字链接技术,5000万美元用于能源工程,3000万美元用于基建。这相当于美国与印太地区经济合作的“首付”款。12月,美国政府宣布加入“太平洋地区基础设施项目集团”,联手澳、日等国加强在太平洋岛国基础设施建设援助上的影响力。2018年12月31日,特朗普签署国会参议院2736号提案《亚洲再保证法案》,其中包括授权政府未来五年每年拨款15亿美元,用于美在印太地区的军事、外交和经济参与和捐助等活动,以加强与该地区战略盟友的合作。

       第三,进行机构整合。特朗普在2017年的亚太经合组织首席执行官论坛上发表讲话,宣称美将更新发展融资机构,支持推动国会立法,将OPIC和美国国际开发署的私营部门活动合并为一个更敏捷、资金更充足的美国发展金融公司。2018年10月,特朗普签署《更好利用投资引导发展法案》,正式实现将海外私人投资公司与美国国际发展署的两个部门合并,设立规模更大的美国国际发展金融公司,并为之提供最多600亿美元的资金,以推动美国企业在海外获得重要项目与市场,帮助全球贫困地区兴建基础设施和发展经济。

       第四,强调规则护持。这是美对冲“一带一路”的主要借口和途径,中国所谓“政府主导的商业模式”是其攻击的核心。2018年6月,时任美国防部长马蒂斯在新加坡香格里拉对话会上提出,美国要在这一地区推动“私营部门主导的经济发展”,将“振兴我们的发展和金融机构,与地区经济合作伙伴更紧密地合作,提供端到端解决方案,不仅能够制造有形产品,而且还会传授经验和美国的专门技术,以确保增长是高价值和高质量的。不做空洞许诺,也不要放弃经济主权”。特朗普政府以国家安全为名封杀华为技术有限公司,推动32个西方国家“提出新的5G安全标准”,其后果将使“一带一路”沿线国家在与中国开展互联互通合作时产生更多顾虑。

       第五,直接介入干扰。特朗普政府对“一带一路”一些在建重点项目正在形成越来越多的干扰。据《纽约时报》报道,2018年缅甸就皎漂港建设与中国签署了新协议,压缩了原有投资规模,其幕后推手就是美国,美为此派出了由经济学家、外交人员和律师组成的团队向缅甸政府提供政策咨询,美国务院声称这是美政府的试点项目,未来计划复制、推广,“帮助本地区的人们了解正在进行的项目是否符合其对经济可持续性和未来民生改善的预期”。

       美干扰“一带一路”建设的选项

       美国针对“一带一路”已经从幕后走向前台、从言语变为行动、从战术博弈升级为战略竞争。纵然“一带一路”的本质是经济建设及互联互通,但它仍难避开大国竞争和战略博弈的影响。当前中美贸易谈判陷入僵局,“文明冲突论”“意识形态竞争论”“新冷战”等思潮在西方甚嚣尘上,在此背景下美对“一带一路”打压势必更趋强化。在此方面,美主要智库近期纷纷出谋划策。

       具体来看,美国会将基础设施建设作为其优先竞争选项。美战略与国际研究中心(CSIS)4月23日发布题为《更高质量的路——构建美国战略应对全球基建挑战》报告,指出未来15年全球预计将建设更多的基础设施,中国正填补美在全球基建方面的空白,呼吁特朗普政府采取“大胆举措”,领导全球基础设施建设,“没有美国的领导,全球基建项目可能会竞争加剧并割裂公共物资供应”。报告建议“从国家安全和经济利益出发”,美务必确保不让中国主导或垄断全球电子基础设施建设以及美洲和欧洲的基建项目。为此,美应制定一份“全球基础设施工作清单”,评估确定哪些是对美最为重要的项目并进行相应资源部署,同时鼓励建设对美经济和安全利益有利且无重大风险的项目。

       其次,利用多边国际机构制定规则,遏制中国的“掠夺性”贷款行为。一直以来,美政府通过世界银行、国际货币基金组织、泛美开发银行、非洲开发银行、亚洲开发银行等机构把控和参与多边融资,拥有很大话语权。2018年8月,16名美国联邦参议员联名写信呼吁美利用国际货币基金组织(IMF)最大股东的优势,左右该机构对成员国的救助,从而阻止“一带一路”的推进。尽管之后IMF强调机构决策不会受美影响,但美财长姆努钦继续在IMF年会上施压,强调“IMF应当采取更多措施,提高中国基础建设贷款的透明度”。

       第三,逐步增加国内战略资源投入。资金短缺是美与“一带一路”竞争的主要短板,也是决定未来政策可持续性和发挥效果的关键。美将想方设法改善和优化现有贷款机构,加大资金投入,以期在政府层面加强对基础设施融资的战略规划和资金支持并促进国会对关键机构给予长期授权。有学者提议应充分利用美国新成立的国际开发金融公司“解放”遇到“债务陷阱”的国家,并认为美可以利用其发达的金融市场来介入债务问题,代表债务国或购买其债务,提供更长的还款期限。同时充分发掘私营公司的投资潜力,毕竟这是“替代方案”的关键。

       美还将利用其在议程设置和话语权方面的优势,加强“永远给不出证据”的诋毁抹黑,展开更大规模的“舆论恐吓”。有美学者建议,美需不遗余力地宣传所谓“一带一路”的“腐败问题”,渲染北京为推动项目“贿赂当地官员”,“如果与中国合作变成一种政治风险,就会有越来越多的国家持谨慎态度”。美国普林斯顿大学冲突实证研究项目副主任伊桑·卡普斯坦及联合主任雅各布·夏皮罗将此种行动称为“柔道战术”,即利用“一带一路”自身存在的问题展开舆论行动。鉴于特朗普政府惯用议题联动的策略,除了直接的行动外,南海、台海等重要的安全议题也将成为美制衡“一带一路”的筹码。

       中国如何应对

       鉴于美国对冲、干扰“一带一路”建设的行为将更具主动性和系统性,中国必须未雨绸缪,做好预案。

       “一带一路”顺应全球化潮流,顺应全球治理体系变革的时代要求,也顺应各国人民过上更好日子的愿望。长远来看,美国方面的任何阻挠、攻击和诋毁都难以真正奏效,这是我们必须要有的战略自信。

       围绕“一带一路”建设进行的博弈是中美互动的缩影,将对两国关系的发展产生影响。如何创造一种良性竞争氛围,在一些方面实现互利合作,对中美两国乃至世界都很重要。美国一些理性的声音也提出“一带一路”并不是地缘政治和“债务陷阱”,缺席“一带一路”会使美国更加孤立。这些声音尽管在当下美国的内外环境下显得曲高和寡,但也反映出精英阶层对愈演愈烈的中美竞争的担忧,及对两国实现良性互动的期待。

       “一带一路”的高质量推进还是要从增强内功做起。在第二届“一带一路”国际合作高峰论坛上,习近平主席强调中国不会单独实施这项倡议。他一再提到“合作”这个词,邀请外国和私营部门伙伴更多参与进来,也呼吁为“一带一路”基建项目筹集更多的多边和商业融资。习近平主席也提到“坚持一切合作都在阳光下运行,以零容忍态度打击腐败”,“坚持开放、绿色、廉洁理念,不搞封闭排他的小圈子”。这既是对特朗普政府诋毁抹黑的有力回应,也是为未来中美两国企业界可能的合作发出的“邀请函”。当然,我们对“一带一路”建设自身存在的困难和挑战也要切实重视起来,用符合经济规律和国际公认规则的办法去解决,避免为美挑拨离间提供口实。

       加强第三方合作同样非常重要。日本是中国“一带一路”建设的合作伙伴,其日益积极的态度使得中日共同推行“一带一路”建设有了前提条件。目前两国在泰国等地的合作有所进展,将发挥重要示范作用。日本、意大利、英国、德国等西方国家对“一带一路”建设的持续参与,直接也好、间接也好,国家行为也好、企业行为也好,将打破美构建反“一带一路”同盟的企图,可能会倒逼两国合作。

       尽管当前中美关系的竞争性占据了主导面,但两国关系非常复杂,深度的相互依赖与合作需求依然存在。例如在很多国际安全议题上,两国之间还有广泛的共同利益,近期在阿富汗问题上的两国磋商就比较有成效,在打击恐怖主义和跨国犯罪等问题上也保持着密切的沟通。目前中美关系还处在重构的过渡阶段,在达到新的平衡的过程中,良性竞争和共同进化仍然可期,“一带一路”建设将继续是过渡阶段中美竞争与合作的试金石和风向标。

  • By 山东省国际承包劳务商会
  • 2019年6月12日