浅谈外国企业投资菲律宾水电项目现状和流程

       菲律宾国家水资源监管委员会网站数据显示,菲律宾拥有421条河流,其中18条是主要流域。菲律宾拥有充裕的水电资源,包括上述在内的江河流域及境内湖泊,未来可发开的水电总装机容量约13,467.53兆瓦,其中85%具备大型/中型水电(10兆瓦及以上)的开发条件,14%具备小水电(101千瓦-10兆瓦)的开发条件,剩下接近1%的则具备微型小水电(1千瓦-100千瓦)的开发条件。

       菲律宾水电资源概况

       近年来,菲律宾经济保持较快增长,国内生活生产用电需求快速提升,电力销售消费市场保持正向增长,预测到2040年电力需求将达到49,287兆瓦。作为重要的可再生能源,水力发电在国民用电需求中一直维持在10%以上的占比。

根据菲律宾杜特尔特总统提出的“展望雄心2040计划”,中央政府制定了2017-2040年的国家能源发展长期规划,政府决心在2040年之前实现完成20,000兆瓦可再生电力能源的装机容量,其中,计划完成水电装机容量增加2,950兆瓦,水电总装机容量达到5,468兆瓦以上。

       菲律宾水电项目情况

       一、已建成的水电项目

       截至2019年6月30日,菲律宾已建成水电站共计72座,其中并网电站63座,离网电站9座。并网水电站的具体的装机、类型和分布情况统计如图1。

菲律宾1

菲律宾2

       根据图2可知,菲律宾从上世纪80年代开始,陆续建成了多座关系该国民生大计的大型水电站,例如位于吕宋岛的安加特200兆瓦水电站、卡拉雅安736兆瓦抽水蓄能电站、马加特380兆瓦水电站,以及从1979年到1992年陆续完成投运的棉兰老岛阿古斯流域系列水电站和普朗吉255兆瓦水电站。在这个时期,该国也有众多小型水电站得以成功开发。截至2019年6月30日,菲律宾共有12座装机容量超过100兆瓦的水电站投入运行。其中4座投运时间超过了50年,剩余8座的运行时间低于50年。进入21世纪,菲律宾共有3座超过100兆瓦的水电站实现投运,皆位于吕宋岛,分别为卡斯克楠168兆瓦水电站(2002年)、圣罗克435兆瓦水电站(2003年)和潘塔邦岸120兆瓦水电站(2009年)。

       二、菲律宾主要水电开发商

       1987年之前,菲律宾的发电市场由菲律宾国家电力公司独家垄断,私人资本无法进入电力开发行业。随着电力市场发展过程中受国内外经济环境影响,菲律宾国家电力公司负债逐年攀升,继而导致菲律宾开始面临日益严重的电力危机。在1987年,菲律宾政府启动电力改革,发电环节的投资和运营向私人开放。2001年,菲律宾政府颁布了《电力工业改革法》,正式确立电力体制改革方案。私营资本被允许以独立发电商的形式进入电力开发市场,并逐步形成了当前NPC、NPC-SPUG(即在离网地区经营的NPC自有电厂)、NPC-IPP(即售电给NPC的独立发电商电厂)和Non-NPC(即直接售电给配电机构的独立发电商电厂)并存的电源端格局。

       根据菲律宾能源部的数据统计显示,2003年NPC发电量占全菲律宾发电量的28.1%,NPC-IPP的发电量占45.4%,Non-NPC的发电量占25.6%;到2018年12月31日的数据则分别为3%、6.8%和89.7%。菲律宾的电源市场发生了结构性的显著变化,以私营资本为主的独立发电商在当前已统领着菲律宾电力开发市场。

       水电开发商的业务区域有较强的地域划分特点,由于历史原因,开发商在自己的业务区域内开发经营,较少逾越至势力范围之外。水电开发商也与现有水电站的布局基本一致,吕宋岛集中了大部分的开发商,维萨亚岛最少,部分开发商也是配电商,在该区域经营配电业务。从现有的资料分析,部分开发商已不再活跃,除继续运营已有水电站以外,未能实现后续更多项目的开发,甚至部分开发商连同项目公司一并被收购。

       三、外国企业在菲律宾投资水电情况

       目前成功参与菲律宾水电投资的外国企业主要来自于日本、韩国、美国、挪威等国。因受外资投资法案负面清单的限制,几乎所有外国企业都是通过选择与当地财团组成项目公司进行联合开发,其中有些企业是通过收购已有(老旧)电站的所有权及售电协议来实现参与开发,而也有部分企业则参与竞标“建造(修复)-运行-移交”合同来实现投资水电的目的。

       本文列举几个具有代表性的外国企业在菲水电投资的情况,如下。

       1.挪威SN电力公司

       为挪威国有企业“挪威基金”全资控股公司,专注于发展中国家的能源开发和投资,一般不以控股比例参与项目投资。2006年与菲律宾当地电力开发商Aboitiz组成合资公司SNAP,并参与由菲律宾电力资产及负债管理公司主导的电站资产私有化竞拍,获得了马加特(380兆瓦)、安卜克劳(105兆瓦)以及宾佳(140兆瓦)水电站的所有权(根据电力私有化法案,仅电厂设施的所有权参与竞拍,大坝及下游灌溉设施等所有权仍归菲律宾政府)。上述项目的售电协议由SNAP直接与配电企业商议签订。基于上述成功的合作经历,SNAP联营公司存续至今,建立了稳定的当地开发团队,现今也在推动开发新的一批水电项目。

       2.韩国水资源公社

       一家企业化运作,从事水利水资源及新能源开发、建设、运行和管理的韩国政府机构。2010年,在菲律宾电力资产及负债管理公司主导的昂阿特水电站私有化竞拍中,韩国水资源公社以4.4亿美元获得了该水电站218兆瓦装机的所有权,其中包括全部4台主机200兆瓦和3台辅机18兆瓦。2013年菲律宾最高法院裁定,韩国水资源公社作为外国企业必须寻找一家当地企业联营,因此最终由生力公司与其组成60%:40%的联营体,共同管理项目公司AHC。售电协议由AHC直接与配电企业签订。

       3.日本丸红商社

       与业主(菲律宾国家电力公司)签订了25年的“建造-运行-移交(BOT)”协议以及相应的售电协议,以建设开发345兆瓦圣罗克水电站项目。项目资金由日本国际合作银行提供,合同总额12亿美元,1998年开工,2003年完工投产。随着菲律宾电力改革开启,2009年电力资产管理公司接管了包括该电站在内的菲律宾国家电力公司大部分资产,随后生力公司通过竞价获得该电站的购电协议和BOT到期后的电站所有权。日本丸红商社则需在BOT协议到期后将项目移交给生力公司。

       4.日本电力开发公司和日本住友商社

       以“修复-运维-移交(BROT)”的形式参与开发了720兆瓦卡里瑞-波特坎-卡拉延水电站。2001年阿根廷IMPSA牵头的承包商联营体以5.1亿美元中标该项目。根据协议,联营体成立的项目公司将负责为业主(菲律宾国家电力公司)完成电站一期的修复升级、二期的建设、以及此后所有4台机组25年的运维。同时项目公司与业主签署了25年的售电协议。2004年,项目完成修复扩建;2005年日本电力开发公司和三井住友商社全资收购项目公司,获得项目后续的运维权及售电协议。根据菲律宾电力改革法案以及电力私有化推进计划,电力资产管理公司从菲律宾国家电力公司接管了该电站,预计在2020年内进行公开招标(竞拍),届时将确定该电站2026年之后的所有权归属。

       需要强调的是,结合当时的历史背景和经济环境,菲律宾电力危机和电力行业私有化改革深刻地影响着该国的电力板块,也为上述相关企业参与水电行业投资提供了历史性机遇。

       菲律宾水电站项目开发流程

       因涉及用水、土地等多项自然资源使用权的申请和限制,加上项目多数地处原著民范围内,相较之下水电站项目的开发过程比其他电力项目更加复杂和繁琐。笔者根据菲律宾相关政策规定,通过对成功案例的总结归纳,现将菲律宾水电站项目开发的流程及所需要的重要许可汇总如下。

       依据菲律宾《电力行业改革法案(RA9136)》及其《执行规定》,水电站的开发可分为四个主要阶段:组建项目公司、预开发、融资及建设、试运行以及最终投产运行(如表所示)。

菲律宾3

       一、组建项目公司

       投资开发商选择时机进入,根据菲律宾公司注册法、税务注册法等与合作伙伴完成项目公司的组建。需要指出的是,为减少开发成本和难度,多数开发商选择入资已有开发权乃至水权的项目。在此情况下开发商需要承担一定的购入成本取得相应项目的开发权限。这个时候,对所有许可文件进行必要且详细地尽职调查可以确保甄别可靠项目,提高开发成功率。

       特别说明的是,上述的水权申请为菲律宾国家水资源管理局负责监管的一项重要许可。申请过程分为临时水权和永久水权两个阶段。根据国家水资源管理局颁布的第03-0613号“关于修订水电项目水权批复政策的决议”,开发商在获颁临时水权之后需在两年(可额外申请最多延期一年)内完成临时水权中约定的所有条款,同时递交抽/引水工程相关的所有技术方案规范、环保符合证书、事先知情同意书等,并确保水量计控设备设施正常运转并定期向监管部门递交数据监控报告。另外,开发商应在临时水权有效期间,按时缴纳水权年费。

       二、预开发

       预开发阶段是开发权协议下的第一阶段。根据开发权协议规定,开发商一般有2-5年的时间完成该阶段的许可获取及详细可研报告等。菲律宾能源部颁发《商业性确认证书》则意味着项目开发自动转入第二阶段。

       预开发阶段的工作及《商业性确认证书》的获取直接关系着项目是否成行,与第二阶段的融资和EPC建设可行性直接相关。因此部分开发商甚至将完成预开发作为入股投资的前提条件。在预开发及之前的阶段,许可获取难度最大的环节包括申请环保符合证书、永久水权、原著民许可、征地等。

       另一方面,在由配电机构主导的公开竞价机制下,购电协议的单价水平逐年走低,电力开发商成为了电力交易中被动的一方。因此在开发商的收益率无法得到保证的情况下,项目购电协议迟迟无法签订的案例时有发生,直接导致项目融资困难,后续许可办理停滞,以至项目开发最终失败。

       根据菲律宾能源部第DC2018-02-0003号“关于配电机构为其垄断市场通过竞争性选择程序签订购电协议的政策规定”,所有的购电协议在签订前必须进行由配电机构主导的“竞争性选择程序”。通过该程序签订的购电协议方可得到能源部的认可。

       三、融资及建设

       在预开发如期顺利完成之后,项目进入实质性建设阶段。购电协议成功锁定的情况下,项目融资可得到最大保障。同时,开发商开始着重协商并确定项目的建设成本,并指派承包商/供应商以如期交付项目为目标开始项目建设。

       四、试运行及商业投产

       根据菲律宾电力监管委员会2014年第16号“关于采用《2014年修订版符合性证书颁发给发电企业/设施》的决议”规定,所有电站和自发用电设施(除居民、医院、学校等自用发电设施以外)在未获得符合性证书之前,不允许从事电力生产活动。

       根据规定,在新建发电站计划试运行前至少提前3个月应向电力监管委员会递交符合性证书申请。只有通过相关验收并获得符合性证书的电站才能商业投产。

       本文对菲律宾水电开发的现状进行了相对简单的介绍,并结合开发案例中的经验教训和笔者所能收集掌握的数据资料,对该国水电资源开发的主要流程及重点注意事项进行了归纳。其目的是为希望了解或有意投资该国水电市场的中国企业/开发商提供参考,实际情况则或随时间、政府法规及其他因素的变化而有差异,因而投资者还需根据项目具体情况,注重开展实地考察和尽调,择机介入。

 

       (刘兴原单位:中国水利水电第七工程局有限公司;党侃单位:中国电建集团西北院勘测设计研究院有限公司;赵志浩单位:中国电建集团国际工程有限公司)

  • By 山东省国际承包劳务商会
  • 2020年5月9日